第5章　公共公益施設・都市基盤整備の見直し

　ここで取り上げる「公共公益施設・都市基盤」は，道路や鉄道，拠点開発，防災施設，公園，学校，福祉施設など，まちづくりの骨格を形成しています。「公共公益施設・都市基盤」整備とは，いわゆる「ハード」と呼ばれる事業のことで，この中にはいわゆる公共事業が含まれます。公共公益施設や都市基盤は，私たちのさまざまな日常生活を支え，安全・安心で快適な生活を送るために，それを利用する人だけではなく市民全体の負担によって整備される公共性の高いものです。現在，多くの自治体で公共事業のあり方が見直されていますが，川崎市も決してその例外ではありません。

　戦前から京浜工業地帯の中核として日本経済を支えてきた川崎市は，首都東京と横浜市に挟まれた南北に細長い地形であることから，東西を横断する道路と鉄路には早くから恵まれ，また，臨海部は民間投資を中心に整備が進められてきました。しかし，南北に縦貫する交通網の整備と均衡的な施設配置は，今日に至るまでの課題となっています。昭和30年代以降は，東京のベッドタウンとして宅地開発も急激に進み，市内北部において急速に都市化が進行しました。市内南部の都市施設は戦災復興事業によってその骨格が形づくられましたが，急激に開発が進んだ市内北部の都市施設は，主に民間事業者の開発行為や区画整理事業などによって整備されました。
　加えて，昭和46年の革新市政誕生以来，急激な社会構造の変動に対応しきれず，ともすれば公共公益施設・都市基盤整備に十分な財源が確保できない状況が生じ，このときに先行して整備を進められなかった結果が，今日に至るまで取り戻せないでいる基盤整備の遅れとなって現れています。厳しい財政状況の下，既に都市化が進み整備単価が高く，また地域住民の合意形成も難しい既成市街地において，単純に積極投資を進めることで公共公益施設・都市基盤整備の遅れを挽回できる状況にはありません。
　こうした中で近年においては，臨海部や内陸部においても川崎経済を支えてきた事業所の廃止や移転が目立ち，産業の空洞化が着実に進行しています。特に臨海部においては，産業構造の変化や景気の低迷などに加えて土地利用に係る法規制があることから，約220ヘクタールの低未利用地が発生している状況です。国際競争力のある産業の再生や，魅力ある都市景観・快適空間の創造，基幹的広域防災拠点の整備など，総合的な見地から京浜臨海部の再編整備を促進することが，喫緊の課題となっています。
　これに対して川崎市の内陸部においては，溝口駅北口再開発や新百合丘地区整備は完成し，川崎駅西口地区や鹿島田駅東部地区も次第にまちの形が整いつつあるなど，川崎市の拠点整備がそれなりに進捗してきました。しかし，戦後開発された川崎市の大半を占める既成市街地は，都市機能を更新していかなければならない局面を迎えつつあります。
　さらに，高度成長期に急速に整備を進めた義務教育施設や公立保育所，市営住宅等の公立施設も軒並み更新時期を迎え，着実に建替えを図っていくことが不可避となっています。このほか，少子高齢社会に対応した福祉施設の一層の整備や，バリアフリー化の推進，環境問題に対応した施設配置なども，重要な課題です。

　<1>大規模投資による開発事業が事業的に成り立たないケースが増えていること，<2>大規模公共事業の見直しが相次いでいること，<3>今後も厳しい財政状況が続くことなどを考慮すれば，とりわけ川崎市においては，公共公益施設・都市基盤整備に大規模集中投資して，まちづくりを進めることは現実的ではありません。逆にこのような状況を逆手にとって，まちづくりの原点である「市民の視点」に回帰して，市民の生活感覚から出される課題や要請，身近な地域問題などをさまざまな機会を捉えて，これらを総合的に政策化して，身近な環境改善から着実に歩を進める「暮らしやすい」「きめこまやかな」まちづくりこそが，現在，求められているのです。
　単なる財源投入によるまちづくりでは，時代に先んじた「個性と選別」に応え得るまちを実現することはできず，常に先進地区の後塵を拝することとなってしまいます。これまで川崎市が推進してきたまちづくりは，都市基盤整備の遅れを背景に，東京・横浜両都市に挟まれた地理的条件や指定都市であるということから，「他都市が事業を実施している」，「大規模商業施設やホテルが市内に存在しない」と，都市間競争を生き抜くことを意識しすぎたきらいがないわけではありません。そこには，本来まちづくりにあるべき，「こんなまちに暮らしてみたい」という市民の願いに応えて，地域特性を活かしたまちづくりが展開されてこなかったこともあるかもしれません。こうした観点に立って「活力ある暮らしやすいまちづくり」を基本コンセプトに，次の方針に従って公共公益施設・都市基盤整備を進めることとします。

1. 限られた財源を効果的に投資し，川崎の顔づくりとなるターミナル駅周辺地区の事業や臨海部の再編整備等を中心に展開します。併せて民間都市開発の誘導や事業化を積極的に進め，効率的かつ効果的なまちづくりを推進します。とりわけ，臨海部をはじめとする川崎市の産業は，環境対応型産業集積のモデル地域を目指した「国際環境特別区」構想や，「サイエンスシティ川崎」構想の推進を柱に据えながら，積極的に再生を図っていくこととします。
2. 地域特性や市民要請，事業計画や財政状況に即した都市計画マスタープランの策定，地域の自然や歴史的資源を活用したまちづくり，さらには，まちづくりを地域から支える市民活動の支援や組織育成などを重点化し，地域における人づくりを推進します。また，まちづくりに関する総合調整等の条例化を進めて，市民参画と意見聴取，事業者対応などを制度化して，市民要請に応えられるまちづくりを推進します。
3. 住宅政策に関しては，市街地住宅の大半を占める民間住宅の質的向上やその誘導などを主体とし，地域の面的整備，区画整理や再開発事業との連携を強め，総合的な居住環境改善施策へと転換します。また，既存公営住宅のストックを十分活用し，建替えや改善にその主体を移すとともに，マンションの建替え，管理・リフォームなどへの総合的な支援，高齢者向け優良賃貸住宅の供給や高齢者，障害者等の住宅需要に対する民間ベースでの対応策などを実施します。
4. 駅を中心としたバリアフリー化の推進や生活道路の改良，身近な公園の整備など，身近な環境改善をとおして，暮らしやすいまちづくりを進めます。公共公益施設の更新を一つの契機に，コミュニティ重視の住環境を充実したコンパクトなまちづくりを目指します。行政と住民との協働作業を通じて，子育て世帯，高齢者世帯，独身世帯など幅広い世代のコミュニティの再生を図り，永続性のあるまちづくりを行い，また，市民参加による維持管理手法の積極的導入，生垣や屋上緑化の推進などさまざまな手法を取り入れて，市民が身近に緑を感じることのできる豊かな住環境の創出に努めます。

　こうした公共公益施設・都市基盤整備の大きな転換点に際して，新規着工等の事業については，原則として今後3ヵ年は着手せずに，現在，計画されている各種事業については，改めてその費用対効果を厳しく吟味します。時代状況の変化からその必要性について問い直さなければならないばかりではなく，その必要性が認められる事業についても，解決すべき課題に照らしてより効果的・効率的に達成できる手法の再検討が不可欠です。必要以上に立案されがちな計画事業を見直し，たとえば，道路拡幅事業においては，ボトルネックとなっている交差点から先に事業化するなど，解決すべき課題と成果に優先順位を付け，効果的・効率的な整備計画を立てなければなりません。単に事業費が巨額となるから事業をとりやめるのではなく，その費用対効果に基づいて事業に優先順位をつけて選択していくことが重要なのです。こうした観点に基づく事業の優先順位の考え方については，次のとおりとしました。

　事業計画の見直しや内容変更の必要がなく，事業内容が妥当であると判断される事業や，事業着手済みの事業は，優先度が高い。

　喫緊の行政課題に対応する必要から，緊急性の高い事業は，優先度が高い。

　解決すべき問題・課題の明確なもの，適切と判断される事業は優先度が高い。

　解決すべき問題・課題に対して，「対象」「方法」を含めた事業内容が適切と判断される事業は優先度が高い。

　公共関与の必要性を欠く事業については，事業そのものの見直しを行う。

　以上の優先順位の考え方に基づいて，当面予定されている大規模事業等57事業に係る3年間の改革期間を中心として今後のあり方を含め，次の4つに分類しました

A：実施条件に変化がなく，事業の進捗状況等から判断して，計画通りに実施するのが妥当と判断される事業。
B：事業の必要性，妥当性等から実施を前提とするが，事業の内容・手法・実施時期等について検討を要すると考えられる事業。
C：事業内容の妥当性，効率性等から現行計画の抜本的見直しを要すると考えられる事業。もしくは，事業熟度の点等から，今後の推移を注視する必要がある事業。ただし，一部限定的な着手は，これまでの経緯等から認めることができる。
D：改革期間の3年間は着手を見送るべき事業。この間，中止，休止，廃止を含めて見直しを図る。

＊なお，（　）の標記は，川崎市以外が事業主体となる事業（可能性も含む）であり，計画の再検討，見直しについては関係機関との調整等を要するもの。

　東京に隣接し，東西に細長い地形上の特性から，市の交通体系であるラダー（梯子）型のネットワークのうち，従来から横軸道路の整備と比べ縦軸道路整備量が過少でした。国の道路整備補助も東京都市圏を形成する道路網の整備(広幅員の横軸道路)を優先していました。川崎市の自動車交通量調査によると，内々交通量31％，内外交通量34％，通過交通量35％となっており，市域に目的を持たない通過交通量が多い結果となっています。こうした中で，市域を縦貫する交通網の整備が久しく課題とされてきました。
　しかし，市域の大半を占める市街化区域において，用地取得等が困難(高い用地費と難しい関係地権者交渉)であるために，都市計画道路等の事業は必ずしも順調には進捗しませんでした。平成10年度に実施されたパーソントリップ調査の結果によれば，市内の人の動きは，10年前と比較すると0.7％の減少である一方，市外へ出る人の動きは，10年前と比較すると10.3％と大きく増加しています。なお，こうした状況は単に交通網が東西（横）方向に強く，南北（縦）方向に弱いからという理由によるものでなく，市内各地域が有機的な関係を有していない結果であると推量されます。縦方向の交通網を整備するだけでは，市域の一体性を確保することはできません。
　以上の考え方に基づいて，今後予定される大規模な交通関連事業の考え方と優先順位を一覧表にまとめました。
　なお，このほかに，現在，検討されている交通体系整備事業のなかでとりわけ大きな事業に，川崎縦貫高速鉄道線整備事業があります。これは，初期整備区間（新百合ケ丘～元住吉15.4km），2期整備区間（元住吉～川崎約6.2km）合わせて，全線約21.6kmに地下鉄を整備しようというもので，本体事業に係る概算事業費だけで全線約7,156億円に達する巨額の事業です。この事業には，通勤時間の短縮をはじめ，懸案であった南北交通軸の形成や，さまざまなまちづくりの誘発効果など，多くの便益が期待されています。
　しかし，同時に，<1>市債償還だけで40年以上に及ぶこと，<2>資金総額1兆1,258億円のうち一般会計負担額が5,566億円に達すること，<3>このため，交付税措置後の一般会計実質的負担額が，ピーク時の約20年間にわたって毎年70億円～80億円程度となることなど，将来の川崎市民にとても大きな市民負担となることが見込まれているのも事実です。「第7章市政運営のガイドライン」で述べておりますが，財政再建団体への転落すら危惧される現在の財政状況が続く限りにおいては，川崎縦貫高速鉄道線整備事業に要する一般財源相当分を，他の公共公益施設・都市基盤整備事業や市民サービスに係る事業を削減して捻出するか，もしくは，超過課税などの形で住民負担の増加をお願いしなければ，財源の調達は極めて難しいというのが実態です。
　現在，平成14年1月に設置した川崎縦貫高速鉄道線研究会において，効率的で採算のとれる事業として推進していくことをめざした検討がなされ，需要予測と収支計画についての検証及び事業費縮減手法，利用者増加策等の検討が行なわれています。研究会の最終報告がなされた後，これを踏まえて川崎市として改めて，次の5点に留意して川崎縦貫高速鉄道線整備事業に係る費用と効果を整理します。

1. 事業費縮減など現計画について必要な見直しを行い，適正な収支計画に基づく採算性を検証
2. 利用者の増加等に向けた小田急多摩線との相互直通運転の検討
3. 駅周辺整備等の関連事業に係る具体的計画内容及び事業費の精査，民間活用による事業推進手法の検討
4. 用地取得や関連事業等の遅れに伴う事業の遅滞や限定開通が，全体事業費や利用者数・経済効果等に与える影響
5. 建設費の財源となる一般会計出資金及び補助金が市財政に及ぼす影響

　以上の整理を経て，他の事業と比較した上での同事業がもたらす便益と，予想される財政負担がもたらす他事業への影響や住民負担の増加額を明らかにした上で，広く市民の皆さんのご意見をお伺いし，同事業のあり方を最終的に決着させたいと考えております。

　川崎市の宅地開発は，東京から至近距離にあるという格好な地理的条件から市域全体にわたって開発がなされてきました。昭和30年代から40年代にかけて北部農地は，無秩序にスプロール開発されてしまいました。その後，昭和45年の改正都市計画法施行を前後して，北西部の丘陵地帯においては，各鉄道沿線で主要駅を中心として，組合施行等による大規模な土地区画整理事業が実施されてきました。現在，市街化区域の約20％は区画整理事業の手法によって整備されています。
　昭和50年代からは土地区画整理事業のほかに市街地再開発事業にも本格的に取り組み始めました。しかし，<1>既成市街地のなかで権利関係が輻輳していること，<2>事業が長期化していること，<3>バブル崩壊後の地価の下落により事業の採算がとれないことなどから，事業そのものの見直しを余儀なくされているのが現状です。今後，予定されている拠点開発事業のあり方が大きな課題となっており，民間主体の事業を中心に，事業熟度の高いものから実施していくことが必要となっています。
　一方，公営住宅の整備に関して言えば，人口急増に対処するため，昭和37年から47年の約10年間に，現在の供給管理戸数16,960戸の約45％に相当する7,699戸が大量供給されました。現在は，この時期に建設された公営住宅の老朽化対策が課題となっています。全てを建替えすることは不可能であるため，当面は改修による住戸改善を推進し，居住者の安全性や居住性を確保する必要があります。また，高齢化の進行に伴い，高齢者に対応した住宅供給が必要となっています。
　以下に，拠点整備と住宅事業の考え方と優先順位を一覧表にまとめます。

　市民ニーズの多様化と高度化に対応したさまざまな施設建設計画は，厳しい財政状況の中で見直しが迫られています。このため，行政サービスの供給主体も的確で質の高いサービスが効率的に提供されるのであれば，公共が主体である必要はなく，民間に委ねるケース，公民の協働により行うケースなどさまざまな形態が考えられます。今後，行政の役割は，適正な事業手法の選択と，サービス内容のモニタリングへとシフトすることが考えられます。
　こうした考え方に基づいて，既存の事業やこれから整備を予定している事業について，施設のイニシャルコストやランニングコスト，PFIの導入可能性や運営委託等あらゆる角度からの検討を加え，厳しくその経費の節減を行なう必要があります
　例えば，市民保養所については，各地に整備されたさまざまな民間レジャー施設や，ニーズの多様化により目的も時代とともに大きく変化し，その必要性そのものが問われています。また，中央図書館についてもIT化時代を迎え，大量な蔵書を中心とした図書館機能を見直す時期に来ています。つまり，目的や役割が異なるさまざまな施設について，その施設機能を吟味しながら，公共主体が整備すべきか否か，行財政改革の基本に立ち返った議論が必要なのです。
　しかし，こうした状況においても，更新時期が迫っている義務教育施設の改築や保育所の整備，特別養護老人ホームの整備等は，所要の検討を経て着実に進めていきます。
　以下に，今後予定されている施設整備の考え方と優先順位を一覧表にまとめました。

　以上述べてきました大規模事業の他にも，さまざまな分野で都市基盤等の整備が計画されています。これらの事業についても先に述べたように，事業の目的を精査し，効果的で効率的な事業執行をしていく必要があります。
　分野は一様ではありませんが，優先順位は次のとおりです。