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資料3-1 市民サービスの再構築~共創的市民福祉社会の実現に向けて~

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2004年11月11日

 ここでとりあげる「市民サービス」とは,「公共公益施設・都市基盤整備」で説明したハード・ハコモノ整備を除く,川崎市が実施している「ソフト系事業」が対象。小・中・高等学校教育,生涯学習事業,住民窓口サービス,ごみの収集・処理,住民健康診査,国民健康保険,介護保険事業,保育事業,各種医療費助成制度等,川崎市が実施している市民サービスは,極めて広範な領域に及 んでいる。

1 総論 効率的・効果的な市民サービス提供システムの構築をめざして~行財政改革プラン第3章:基本的な考え方~

基本方針

(1)「民間活力を引き出す」ことと,(2)「受益者負担以外の市民負担の増加を回避する」ことを前提として,「市民が求める質の高いサービスを,効率的かつ多様に享受できる環境を作り上げる」こととしている。

 こういったことから,川崎市においては今後の市民サービス提供のあり方について以下のように整理します。

  1. 市場原理が的確に働く領域においては,「民間でできるものは民間で」という原則に基づいて,サービス提供を民間部門に委ねることとします。
  2. 市場原理が的確に働かない領域においては,民間部門から提供されているサービスの価格と品質が的確であるかどうかを,公共部門が監視・指導(モニタリング)し,必要な支援をすることとします。市場原理が的確に働かない場合においても,無条件に公共部門が直接サー ビスを提供するものではありません。
  3. ただし,市場原理が的確に働かない領域において,なおかつ,次の5つの条件のいずれかに該当する場合には,公共部門が直接サービスを提供することとします。
    (1)法律等で公共部門の実施が義務付けられている場合(提供すべき)
    (2)民間より効率的にサービス提供できる場合(提供できる)
    (3)民間より効率的に提供できる場合(提供できる)公共部門がサービスの品質や価格を契約管理できない場合(提供すべき)
    (4)サービス提供の一部を公共部門が担うことによって,市場をより競争的にできる場合(すべき・できる)
    (5)サービス提供の一部を公共部門が担うことによって,提供されるべきサービスの監視・指導に資する場合(すべき・できる)
具体的な分類の例示
事業例直営部分モニタリング部分民間実施部分
ごみ収集普通ごみの直営収集普通ごみの民間委託収集事業系ごみの許可業者収集
生涯学習従来実施の行政実施行政実施でも,企画運営等を市民が実施民間事業者開催のカルチャーセンター・市民等の自主的開催
子育て公立認可保育所
公立幼稚園等
民間認可保育所
民間幼稚園等
市民の自主的な社会的子育て
民間育児サービス・ベビーシッター等
市民保養所直営又は出資法人運営保養所運営を民間委託化(現行)旅館化
民間売却後に民間が旅館として運営

※公的部門とは,川崎市の直営及び市関連出資法人で行う場合とする。
※民間部門とは,民間企業のほか,NPO,市民団体,市民,法人等多様な主体を想定する。

川崎市における市民サービス供給の課題

  1. 完全競争状態にある領域は現実的には少ないものの,川崎市は市場原理が的確に働かない領域の多くを直営的に実施してきたために,民間部門が相対的に小さなものになっています。また,職員給与の高騰や手厚い職員配置等もあいまって,本市の直営事業は公務部門が抱える一般的な特徴である画一的・硬直的かつ非 効率な側面が一層際立つ状況にある。
  2. さらに、公共部門の実施体質が民間部門への委託事業等についても影響を与え、委託事業等における民間部門においても直営と同様の画一・硬直・非効率体質を醸成されがちであり、民間活力が的確に生かされてきたとはいえない状況にある。
  3. つまり、市民サービス提供を公的部門やそれに類似するような民間部門が独占・寡占することによって,市民サービス提供における画一・硬直・非効率がより増嵩されることとなっており,結果として民間部門がうまく育たず,市民サービスにおける公的部門や類似公的部門のウェイトが大きなまま,現在に至っている状況にある。

2 「共創的市民福祉社会」:市民サービス再構築のための理念

1.共創的市民福祉社会とは

 「市民の人間としての自立と尊厳を確保し,自らに関わることは自らの責任で決めていこうという自己決定・自己責任という考え方を基本に,市民相互の社会的連帯と相互扶助精神の下で,社会環境の変化に的確に対応し,公平観を持って,効率的・効果的に展開される質の高い多様なサービスを市民自らが選択できる形で享受できるような市民が共に創る福祉社会」と定義され,共創的市民福祉社会においては,市民サービスが,次のように市民に届くこととされています。

  1. 真に必要としている人に届くこと
  2. 必要とされるサービスが届くこと
  3. 必要な時に迅速に届くこと
  4. 必要な範囲で届くこと
  5. 適正なコストと負担で届くこと
  6. 気持ちよく届くこと
  7. 多様な提供主体から選択できる形で届くこと
  8. 安定的かつ持続可能に届くこと
  9. 必要によっては市民自らが提供主体となって届くこと

 介護保険制度には,「共創的市民福祉社会」のイメージが典型的に現れている。分権改革によって自治事務となった同制度には,(1)市町村単位でサービスの水準によって市民の負担(保険税額)を決定するという意味の「自己決定・自己責任」と,(2)介護サービスを自己負担を前提に自分で選択するという意味での「自己決定」とが存在している。すなわち,国の制度に従って,一定の要件さえ満たせば一方的に措置されるという仕組みから,受益と負担が見える範囲で自治体単位にサービスの総量を決定し,複数民間業者の存在を前提に市民が自分でサービス業者を決定するという仕組みに大きく変わった。介護サービスは行政の庇護により自動的に湧いてくるものでは決してなく,市民の必要と負担によって自己決定により生じたもので,その負担水準もまた自分たちで自己決定したものなのである。

※川崎市は厳しい財政状況にあっても,市民生活の重要なセーフティネットとして市民に直接届く必要のある扶助費等の支出については,少子高齢社会の進展にあわせて今後も着実に増加させていく。
※単に加齢を要件として提供されてきた保健福祉サービスや現金給付に類する事業、国の制度自体が改正されたものなどに対しては、これまでの単独・上乗せ施策を見直す。
※安易に民間部門に全てを委ねるのではなく,市場原理が的確に働かない領域においては、監視・指導・規制・補助等により、今まで以上の行政責任を効率的・効果的に果たしていく。

2.共創的市民福祉社会における市民サービスのあり方

 共創的市民福祉社会における市民サービスには、健康で文化的な生活を維持するために、所得や負担の多寡にかかわらず、最低限度共通に享受できることを保証すべきものと、応益・ 応能負担の原則から、サービスと所得に応じた適正な負担を前提に提供されるべきものとがある。従って、共創的市民福祉社会においても、適正な年齢制限と所得制限を前提に市民サービスが提供されるべきものと考えられるが、そのあり方に関しては、次の二つの点について留意する必要がある。

(1)市民サービスと年齢制限

 少子高齢社会においては,過去のような経済成長に伴う自然増収や税財政の充実が期待できない一方で,サービスの需要者としての高齢者が急速に増加している。このために,それに要する財源を着実に増やしていくとしても,現行の市民負担では,これまでのサービス水準すら維持できない。
 また、かつては,社会の少数者として,現役から引退したことにより,社会会から感謝の念を持って,慰労されるような立場であっ た高齢者は,今の時代においては,その豊富な知識・経験や,現役世代に比べて恵まれていると言われる資産や生涯所得,市民全体に占める高齢者割合の高さといった各点から,社会を支える主人公そのものとしての活躍が期待されている。
 さらに、高齢者の特徴はそれまでの人生経験を反映した多様性に求められる。生涯現役を貫いて現場で働き続けたい高齢者がおられる一方で,社会生活をリタイアし悠々自適の生活を送りたい方,健康に恵まれず,地域社会全体での包括的なケアが必要な方がいる。また,これまでに築きあげ た資産と所得で豊かな生活を送ることができる高齢者がおられる一方で,さまざまな理由で年金等,極めて限られた所得のなかから,家賃を払いながら,身よりなく生活を送らなければならない方もいる。
 こういったことから,今後の高齢者対策としては,単に加齢を要因とするサービス展開から、加齢を一つの要件としながらも、個々の事情に的確に対応したサービスのあり方が求められていると考えられる。(別添討議資料参照)

(2)市民サービスと所得制限

 たとえば、生活保護制度の根幹的扶助である生活扶助については,現在は水準均衡方式により改定されている。水準均衡方式は昭和59年度の基準改定から導入された方式で,政府経済見通しにおける当該年度の民間最終消費支出の伸び率を基礎として,前年度までの一般国民の消費水準との調整を行い改定率を決定する方式である。一般勤労世帯のエンゲル係数が20%台に低下し,サービス関連支出が増大するなど,国民生活水準が著しく向上した今日における最低生活の保障の水準は,単に肉体的生存に必要な最低限の衣食住を充足すれば十分というものではなく,一般国民の生活水準と均衡のとれた最低限度のもの,すなわち家族全員が必要な栄養量を確保するのはもちろんのこと,被服及びその他の社会的費用についても,必要最低限の水準が確保されるものでなければならいとされている。中央社会福祉審議会においては,平成6年当時,このような考え方に基づき,総務庁家計調査を所得階層別に詳細に分析検討した結果,現在の生活扶助基準は,一般国民の消費実態との均衡上ほぼ妥当な水準に達しているとの所見を発表した。平成6年当時のデータによると,一般世帯と被保護世帯の消費支出額の格差は,昭和59年度の67.1%から平成5年度の68.2%まで,ほぼ68%台の水準になっている。
 このように、所得とサービスのあり方については、国においても制度(事業)ごとに制度設計上の整理を行っており、基礎自治体がさらにその一部に減免等の上乗せをする場合には、負担の公平性の観点から少なくとも国制度との整合性を図るようにするなど、慎重な検討が必要である。
 現在、川崎市の市民サービスの中には、生活保護世帯等に対してさらにその負担を減免しているものがあり、こうした状況を考えると、生活保護世帯と低所得世帯あるいはそれ以外の一般世帯との間で、市民サービスと所得制限等のあり方が適正なものになっているか、改めて検証すべき状況にあるものと考えられる。また、仮に現在の所得の捕捉が必ずしも完全でないとすれば、一層その検討・検証の必要性は高いものと考えられる。

3 「共創的市民福祉社会」:市民サービス再構築のための理念 主な再構築施策

1 市民参画による地域主体のまちづくり

 今まで以上のより積極的な地域主体のまちづくりを進めるために,市民が活動しやすい環境づくりに努め,市民の自主的活動と責任ある自己決定を支援する仕組みを再構築する。また,そうした点を踏まえて,「地域における行政サービスの提供拠点」及び「区民と行政の協働の拠点」としての区役所の機能を強化する。

市民参画による地域主体のまちづくりを目指すための諸方策

  • 市民利用施設のネットワーク化
    市民館を中核に,図書館やスポーツセンター,こども文化センター,老人いこいの家等の施設を,市民の生涯活動と地域コミュニティの拠点として位置づけ,市民に身近な施設を地域の実情に応じて,より有効に利用できるよう区役所を中心に運営を行い,関連施設のネットワーク化により多機能化し,有機的連携を図ります。
  • 市立学校施設の複合化・有効活用
    地域コミュニティの中心的な場的環境を持つ市立学校施設の物理的空間と時間的空間の有効活用を図るため,改築等に際しては福祉施設等の異なった機能の施設を合築することや,市民の自主的な生涯学習・生涯活動・地域コミュニティの場としての活用が図られるよう積極的・多面的な複合化を進めるとともに,既存の市立学校施設においても,余裕教室の活用や利用されない休日や放課後における市民活用を積極的に進めます。
  • 地域人材の積極的な活用
    これまで専ら行政が担ってきたサービス提供については,成熟した市民(ボランティアやNPOなど)の自己実現と社会還元を促すため,社会福祉や学校教育,生涯学習等に関して,新しいタイプの住民参加とコミュニティ活動の支援とネットワーク化を進めるとともに,市立学校においても地域の有意な人材の積極活用や,市立学校の教育環境を地域で有意義に活用することを進めます。
  • 地域子育て支援体制の確立
    地域における自主的な子育て機能の充実強化に向けて,子育て家庭への相談指導や情報提供,子育てサークル及び子育てボランティアの育成など地域特性に応じた支援システムを確立するため,教育委員会所管の「子育て広場」と健康福祉局所管の「地域子育て支援センター」等の地域子育て支援に関する施策の機能・体制を一元化するとともに,こども文化センターなどの地域拠点施設も活用した,専門的な立場からの子育てアドバイスが可能なような,きめの細かい子育て支援策の展開を図ります。
  • ITを活用した情報サービスの充実
    各施設に設置されている専用端末で行っていた手続きを,市のホームページを介して全国どこからでも可能となるよう,公共施設利用予約システム(ふれあいネット)の再構築や,行政情報等を一方的に提供することにとどまらない双方向伝達(電子会議室等)を構築するなど,市民と行政のコミュニケーションシステムを充実して,情報社会における新しい地域経営の視点からの市民と行政の関係づくりをめざします。
  • 区の機能強化
    ・区役所窓口の改善を進めるとともに,保健福祉やまちづくりの総合的対応が図れるよう,市民の視点に立ったサービス提供機能を強化します。
    ・道路や公園,市民利用施設などについて区民に身近な区役所で対応が可能になるよう,身近な業務に対応する機能を強化します。
    ・地域のニーズを反映した行政を推進するため,区役所の調整機能や企画機能の強化を図るなど,区民と行政を結び地域特性を反映させる機能を強化します。

2 社会環境の変化に合わせた施策の再構築

 介護や支援等を必要とする方々のために,介護保険制度及び関連事業,障害児者対策,社会的子育て対策等を着実に充実させる一方で,元気な高齢者については,単に加齢のみを要件として保健福祉サービスの対象とすることについては見直す。(現在までの検討状況については、別紙参照)

3 効率的・効果的な市民サービス供給システムの構築

 市民サービスの提供のために活用してきた直営方式を,行財政改革の基本的な考え方に照らして,次に掲げる事業等を例として見直す。特に,生涯学習の各種講座については,職員が中心となって企画運営を行うという手法から,成熟した市民が中心となって自ら講座の企画運営を行うように改める。

効率的・効果的な市民サービス提供システムの構築の例

  • 明望園(身体障害者授産施設:直営)
    施設改築時に合わせ社会福祉法人に委託する方向で見直します。
  • 陽光園(知的障害者授産施設:直営)
    施設改築時に合わせ社会福祉法人に委託する方向で見直します。
  • しいのき学園(知的障害児施設:直営)
    施設改築時に合わせ社会福祉法人に委託する方向で見直します。
  • 恵楽園(養護老人ホーム:直営)
    社会福祉法人等に委託する方向で見直します。
  • ヒルズすえなが(母子生活支援施設:直営)
    社会福祉法人等に委託する方向で見直します。
  • 三田あすみの丘(介護老人保健施設:直営)
    社会福祉法人等に委託する方向で見直します。
  • わーくす(授産施設:直営,一部民間委託済)
    市直営の6ヵ所の施設については順次社会福祉法人に委託する方向で見直します。
  • 市立葬祭場(直営)
    南部葬祭場の整備に合わせ委託化する方向で見直します。
  • 公立保育所(直営)
    保育基本計画に従い,改築時等に民営化を推進します。
  • こども文化センター(児童厚生施設:直営)
    財団法人に運営を委託化するとともに,児童館機能に加え,地域の市民活動支援の拠点機能を付加するなど,市民ニーズに対応した柔軟なサービス提供をめざします。
  • 生涯学習事業における各種講座等(直営中心)
    引き続き行政が関与すべき事業についても,可能な限りNPOや市民の自主的な参画等による効率的な運営と活性化をめざすとともに,既存公共施設の有効活用や通年開館による市民サービスの向上を図る方向で見直します。
  • 事業系ごみの収集
    民間許可業者による収集の方向で見直します。

4 公平性の観点に立った受益と負担の適正化

 コスト意識を重視するとともに,受益に係る社会的な公正・公平の観点から,真の必要性を考慮しない一律的なサービス提供を見直す。個々人の受益の大きさに相違がある場合には,それぞれの所得の状況に配慮しながら,受益の大きさに比例した費用負担を行うことが,公平性と公正・適正な財源配分の観点からも必要であることから,次に掲げる事業を例として見直す。

公平性の観点に立った受益と負担の適正化の例

  • 高齢者に対する敬老特別乗車証交付事業
    高齢者の社会参加促進策の一環として実施してきた事業ですが,現行のように70歳以上の方々に,その状況と無関係に一律無料で配付する方式を,本人の選択制や応能負担制などの方式を含めて見直します。
  • 福祉措置による特別乗車証交付事業
    交付対象者である生活保護受給世帯や児童扶養手当受給世帯,心身障害者等については各々の福祉目的ごとに制度が充実してきており,バス乗車証無料交付の意義・必要性を検証する必要があります。必要性の高い対象者(障害者等)に対しても応能負担を求めることを含めて見直します。
  • 障害者に対する民間バス乗車券交付事業
    民間バスの利便性の高い地域に居住する障害者を対象にした事業であることから,上記事業の対応と連動し,応能負担を求めることを含めて見直します。
  • 粗大ごみ処理手数料
    これまで無料であったもの(100kg以下)を,適切な受益者負担に改める方向で見直します。
  • 事業系ごみ処理手数料
    小規模事業者(1日10kg以下)に対しても,事業者処理責任の観点から見直します。
  • 仮設トイレし尿処理手数料
    これまで無料であったものを,適切な受益者負担に改める方向で見直します。
  • 上下水道使用料
    企業会計の健全化・効率化の取組みと並行して,適切な利用者負担に改める方向で見直します。
  • 市立葬祭場使用料
    南部葬祭場の整備に合わせて,適切な利用者負担に改める方向で見直します。
  • 入院時食事療養費の標準負担額に対する助成
    重度障害者等に対する医療費助成の一環として実施していますが,「入院と在宅等における負担の公平化を図る観点から,家庭でも要している程度の額を自己負担していただく」という医療保険制度の趣旨を勘案し見直します。

4 市民サービス再構築の今後の進め方

 「具体的な再構築の実施にあたっては,現行のサービスを受けている市民の立場,サービスのコストを納税という形で最終負担している市民の立場などを考え合わせて,十二分に意見交換や審議検討を行い,合意が形成されるものから可及的すみやかに実施し,おおむね今後1年以内(注:平成15年9月頃)を目途に所要の結論を得て,再構築を進めることとしております」。

1 改革プラン策定後の取組み

 平成14年9月3日に開催された市議会本会議において、改革プランを公表した後,「行財政改革プラン市民説明会(タウンミーティング)を各区で開催し(10月15日から11月6日まで)、市長自ら行財政改革の必要性を市民に直接説明するとともに、意見交換を行っております。(内容は別紙のとおり)
 また,この間,行財政改革委員会においてもご意見を頂いたのをはじめ、市議会や市民サービスに関連する審議会等においても,今後の市民サービスのあり方についてご意見を頂いております。
 このほか、「市長の手紙」やインターネットによるご意見も多数寄せられており,こうしたご意見を踏まえて、現在市民サービスの再構築に向けた検討を行っております。

2 今後の取組みについて

 以上の取組みを踏まえて、市民サービスの再構築については、次のような基本方針に基づいて検討し、改革を着実に実行してまいります。

  1. 行財政改革の着実な実行及び新たな総合計画の策定作業を円滑に行うため、川崎市が現在実施している事務事業を改めて総点検します。(準備作業を本年度内に行い、本格的な実施は平成15年4月からとします)
  2. 総点検にあたっては,行財政改革プランの基本的な考え方及び見直しの基準等を検討のベースとするとともに、政策(事業)、予算、組織(定数)等のあり方を総合的に評価・検証するためのシステムを構築し、全庁的な取組みを実施します。
  3. 総点検の結果については、平成16年度の予算編成及び組織・職員配置計画等並びに新たな総合計画の策定作業に反映させ、改革を着実に実行します。
  4. また、総点検の結果を受けて各計画(案)に反映された内容については、適宜、行財政改革委員会及び市議会に明らかにします。
  5. なお、平成15年度の職員配置・組織整備計画及び予算編成作業等の検討結果として、平成15年度から実施できる改革は速やかに実施することとし、その内容は、適宜、行財政改革委員会、市議会等にご報告します。(平成15年度予算等に反映された改革の内容については、次回の改革委員会でご報告します。)

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